§ 5. Защита по суду от произвола чиновников
При всей первостепенной важности задачи обеспечить судьям подлинную независимость нельзя забывать, что независимость сама по себе вовсе не самоцель, а лишь необходимое условие достойного выполнения судом возложенных на него функций. А вот каковы эти функции, чего именно ждут от суда, каковы масштабы его деятельности — это главные вопросы, когда речь заходит о предметном содержании судебной власти.
Судебную власть как одну из основных структур правового государства нельзя сводить к разбирательству конкретных дел, предусмотренных нормами гражданского или уголовного права. Такой подход себя изжил. Настоящая судебная власть может возникнуть в результате приобретения судом качественно новых функций, отнюдь не сводимых к тому, что раньше обычно именовалось правосудием. В контексте системы сдержек и противовесов судебную власть характеризует не столько правосудие (в традиционном смысле), сколько юридическая возможность активно влиять на решения и действия законодательной и исполнительной властей, «уравновешивать» их. Вот эти-то полномочия, когда они предоставлены суду и используются судом, превращают его в стабилизирующий фактор, способный защищать права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов.
О судебном контроле за законодательной властью, о деятельности в этом направлении общих и арбитражных судов и, главное, о функциях и полномочиях Конституционного Суда РФ было сказано выше (см. гл. X). Что касается судебного контроля за исполнительной властью, за чиновничеством, то вся история его становления — свидетельство упорнейшего сопротивления могущественного партийно-государственного аппарата любым попыткам хоть на йоту уменьшить его определяющее влияние на жизнь страны, ее внутреннюю и внешнюю политику, на судьбы граждан.
Конечно, Закон СССР от 2 ноября 1989 г. № 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» приоткрыл людям путь к судебной защите от произвола и волокиты. Но только приоткрыл. Вне судебного контроля остались действия и решения руководства предприятий, вузов, школ, больниц и т. п., ибо они не относились к органам государственного управления. Нельзя было жаловаться в суд на нормативные акты министерств и ведомств (инструкции, правила и т. д.), хотя они затрагивали интересы отдельных лиц, на незаконные решения общественных объединений, в том числе политических партий, на правительственные распоряжения. Прежде чем обратиться в суд, надо было обязательно подать жалобу начальнику того должностного лица, чьи действия вызывают возражения. Да и пошлину приходилось платить тем, кто решался обратиться с жалобой. В общем, совсем непросто было воспользоваться своим конституционным правом на судебную защиту.
Именно из-за этих неоправданных ограничений тек в суды крохотный ручеек жалоб вместо огромного потока, который со страхом ожидался после провозглашения в Конституции права каждого на жалобу в суд. К примеру, в 1992 г. в суды Российской Федерации поступило всего лишь 9965 жалоб на действия органов управления и должностных лиц. И это в стране с населением почти 150 млн человек![1] Приведенные цифры красноречиво свидетельствуют о слабой эффективности механизма судебной защиты, сконструированного в самом законе.
[1]Для сравнения: после принятия Закона РФ от 27 апреля 1993 г. число жалоб на неправомерные действия должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих составило: в 2005 г. — 71 200, в 2006 г. — 59 800 жалоб (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2006 году // www.cdep.m/material.asp?material_id=217).
Чтобы закон о судебном контроле за исполнительной властью действительно защищал права человека, он должен основываться на принципе: по какому бы поводу ни возникало явное или еще не прорвавшееся наружу напряжение между гражданином, обществом и государством — заключение человека под стражу, обыск или осмотр его жилища, ограничение свободы передвижения, выезда из страны или въезда в нее, отказ в регистрации партий и иных общественных объединений, приостановление или запрещение деятельности средств массовой информации, запрет митингов и демонстраций, нарушение предпринимателями договоров, споры по поводу регистрации кандидатов, проведения и итогов выборов, — во всех этих и во многих других случаях единственным арбитром между спорящими сторонами должен выступать суд. Возможность беспрепятственно обращаться в суд за защитой от любых актов исполнительной власти — первое условие всякой свободы. Именно такое глобальное решение дано в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Если сравнить его название с названием союзного Закона 1989 г., то сразу бросается в глаза отсутствие в нем перечня органов и лиц, чьи действия могут быть обжалованы. Это продиктовано во-первых, стремлением законодателя подчеркнуть максимально широкую возможность обжалования (любые, всякие действия и решения, от кого бы они ни исходили) и, во-вторых, эстетическим неудобством давать в названии закона длинный перечень тех, кто может нарушить права и свободы граждан. Этот перечень приведен в ст. 1 Закона: это все государственные органы (а не только органы государственного управления), органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения (в том числе частные, акционерные и смешанные), общественные объединения и должностные лица. В результате такой новеллы суду стали подконтрольны любые действия (решения) любых структур и должностных лиц, если возникает опасность ущемления ими законных интересов личности, что целиком отвечает духу и букве ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, устанавливающей: «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».
Реализуя предписания Конституции, новый закон создал единый механизм судебной защиты для всех граждан РФ. Лишь для одной категории граждан — военнослужащих — установлены некоторые особенности, обусловленные спецификой их деятельности. Военнослужащие могут обжаловать действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающих их права и свободы, в военный суд (ст. 4). Надо полагать, что жалобы на действия других органов и лиц (т. е. невоенных) военнослужащие вправе подавать в общие суды. Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» (ныне утратившем силу), граждане, уволенные с военной службы, вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших их права и свободы во время прохождения ими военной службы, либо в районный, либо в военный суд по своему усмотрению.
Акты, которые гражданин вправе обжаловать в суд, могут быть как нормативными, так и правоприменительными. В этом смысле суду подконтрольны указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств, если ими в конкретной ситуации нарушены гражданские права и свободы. Решения в форме правоприменительных актов — это чаще всего различные приказы, распоряжения и т. п.
Пределы действия рассматриваемого российского Закона принципиально иные, чем прежнего союзного. Предметом судебного обжалования могут стать как индивидуальные, так и нормативные акты (по союзному закону — только индивидуальные). Из этого общего правила предусмотрены лишь два исключения: не подлежат обжалованию акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (на федеральном уровне это касается законов, а также нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ)[1], и акты, для которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного их обжалования (ст. 3 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).
[1]По мнению Н. Г. Салищевой, ни в одном законе «вообще не определяется исключительная компетенция Конституционного Суда РФ» (Салищева Н. Г. Судебный контроль за действиями и решениями органов исполнительной власти // Общая теория прав человека. М., 1996. С. 318). Это мнение ошибочно, оно не соответствует действующему законодательству и прежде всего ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, исчерпывающе определяющей акты, проверять которые уполномочен только Конституционный Суд и никто другой.
Последнее обстоятельство важно подчеркнуть потому, что союзный Закон об обжаловании исключал из сферы судебной защиты все действия государственных органов, ущемлявших права граждан, для которых законодательством был установлен иной, т. е. не судебный, а административный порядок обжалования. Это касалось множества актов, и с каждым новым законом число их могло увеличиваться, что делало чиновников абсолютно неуязвимыми для суда. Российский же закон об обжаловании исходит из того, что все без исключения действия и акты могут быть обжалованы в суд, только порядок такого обжалования различен (гражданско-процессуальный, уголовно- процессуальный и т. д.). Например, если у гражданина вызывает тревогу экологически вредная деятельность конкретного предприятия, то жалобу в суд он должен подать со ссылкой на специальный Федеральный закон «Об охране окружающей среды», которым предусмотрен исковой порядок рассмотрения обращений граждан. Исковой порядок установлен и для обжалования в суд актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц (ст. 138 Налогового кодекса РФ). Впервые предусмотрена возможность для осужденных и иных лиц обжаловать в суд действия администрации учреждений и органов, исполняющих наказания (ст. 12 Уголовно-исполнительного кодекса РФ).
Вообще надо сказать, что если до перестройки можно было буквально по пальцам пересчитать законы, в которых содержались нормы, предусматривающие право граждан обращаться в суд за защитой своих прав, то среди принятых в последние годы вряд ли удастся отыскать закон, где они отсутствовали бы. И это очень обнадеживающая тенденция.
Закон РФ существенно облегчил (в отличие от Закона СССР 1989 г., о чем говорилось выше) гражданину путь к суду, ибо установил, что гражданин вправе сам решать, куда направить жалобу: либо сразу в суд, либо сначала вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу.
Доступности суда способствует и установление альтернативной территориальной подсудности жалобы: гражданин может подать ее в суд либо по месту нахождения органа или должностного лица, чьи действия обжалуются, либо по своему месту жительства. В Законе СССР 1989 г. такого выбора не было: гражданин в любом случае должен был искать адрес ответчика, посылать жалобу или сам ехать (как правило, не один раз) в соответствующий суд. Можно себе представить, во что это обходилось жалобщику, если он жил, скажем, во Владивостоке, а ответчик (министерство, учреждение, предприятие и т. п.) располагался в Москве. Чтобы человека не остановила боязнь больших расходов, закон предусмотрел, что суд может освободить жалобщика от уплаты пошлины или уменьшить ее размер.
Принципиально новой явилась в свое время норма ч. 6 ст. 4 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», позволяющая суду, принявшему жалобу к рассмотрению, по просьбе гражданина или по своей инициативе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Реализация такого права в ряде случаев может предотвратить наступление вредных для гражданина последствий.
Наконец, нужно отметить четкую норму о характере решения, принимаемого судом по жалобе: «Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает нарушенные права и свободы» (ст. 7 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»). Таким образом, исходным пунктом судебного решения является признание обжалуемого действия (решения) незаконным. Вслед за этим суд принимает или предписывает принять меры к восстановлению справедливости. Причем закон не содержит исчерпывающего перечня таких мер, он позволяет суду любым способом («иным путем») обеспечить восстановление нарушенных прав и свобод гражданина. Разумеется, если суд признает обжалуемое действие (решение) законным, он отказывает в удовлетворении жалобы.
Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. в Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» были внесены некоторые изменения и дополнения, которые еще более усиливают судебную защиту прав граждан: теперь можно жаловаться в суд на действия и решения не только должностных лиц, но и любых государственных служащих.
Важно отметить, что по суду отвечают перед гражданами не только государственные, но и муниципальные служащие, если федеральный закон приравнивает их к государственным служащим (ст. 1 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»),
В Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» первоначально ни слова не было сказано об ответственности за бездействие, повлекшее нарушение прав и свобод граждан. И это, конечно, позволяло оставаться безнаказанными многим волокитчикам и бездельникам. Между тем право граждан жаловаться в суд на бездействие органов и должностных лиц закреплено в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ. В результате внесенных поправок Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» установил судебную ответственность и за бездействие, если оно привело к нарушению прав и свобод граждан (ст. 2).
Поправки предоставили гражданам дополнительные гарантии реализации их права на получение информации. Они явились ответом на постановление Государственной Думы от 10 февраля 1995 г. «О выполнении в Российской Федерации статьи 29 Конституции Российской Федерации», в котором было подчеркнуто, что свободы граждан в сфере информации «слабо закреплены правовыми и организационными механизмами... целые слои общества не имеют возможности выражать в средствах массовой информации свое мнение... многие средства массовой информации монополизированы органами исполнительной власти, вследствие чего не обеспечивается обратная связь граждан с государственной властью». По мнению Государственной Думы, такая ситуация негативно влияет на эффективность государственного управления. В результате в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в 1995 г. появилась новая норма: «Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действия (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно» (ст. 2). В Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» дается также общее определение сведений, относящихся к официальной информации. Это сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом основанием для совершения действий (принятия решений).
Защищая интересы граждан, изменения урегулировали распределение обязанности доказывания перед судом. На органы и лица, чьи действия (решения) обжалуются, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). В то же время гражданин освобождается от необходимости доказывать их незаконность. На нем лежит только одна обязанность — подтвердить сам факт нарушения его прав и свобод (ст. 6 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»). Такое регулирование обязанности доказывания, вне всяких сомнений, облегчило гражданину его процессуальную задачу в суде.
Выше уже было сказано, что ст. 7 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» четко регламентирует содержание решения по жалобе. Главное в нем, если суд признает жалобу обоснованной, — возложение на виновного обязанности удовлетворить требование гражданина, восстановить его нарушенные права и свободы. Но пробелом этой нормы было отсутствие в ней указания, должен ли виновный нести ответственность за свои незаконные действия. Поправки к данному Закону, принятые 14 декабря 1995 г., устранили этот пробел. Теперь ст. 7 возлагает на суд обязанность определить в решении также и ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения, должностного лица, государственного служащего за действия (решения) или бездействие, приведшие к нарушению прав и свобод граждан. В частности, если речь идет о действиях (решениях) государственных служащих, то по представлению суда к ним могут быть применены такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Кроме того, по решению суда гражданину должны быть возмещены убытки и моральный вред, причиненные незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации.
Как уже отмечалось, в 1992 г. (в последнем году действия союзного Закона, регулировавшего порядок судебного обжалования) в суды поступило лишь 9965 жалоб граждан. Но уже во второй половине 1993 г., когда стал применяться новый российский Закон, число поданных в суд жалоб составило 12 526, т. е. их было больше, чем за весь предыдущий год. В 1994 г. жалоб было 27 767, в 1995 г. - 32 054, в 1996 г. - 41 819, в 1997 г. - 76 767, а в 1998 г. - 107 ООО. Таким образом, за последние пять лет после принятия Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» число обращений граждан в суд увеличилось в семь с лишним раз, что свидетельствует о неуклонном росте доверия к судебной власти. Этот рост объясняется еще и тем, что в подавляющем большинстве случаев люди действительно находили в суде защиту: в 1995 г. было удовлетворено 74,1% поступивших в суд жалоб, в 1996 г. - 74,4, в 1997 г. - 83,5, в 1998 г. - 85%.
Говоря о реформировании системы правосудия в России, следует признать, что процесс реформирования, начатый в начале 1990-х гг., растянулся на десятилетия. Сегодня можно уже говорить о «ельцинском» (начало 90-х гг. XX в.) и «путинском» (начало второго тысячелетия) этапах судебной реформы. Благодаря принятым в последние годы законоположениям судебная власть медленно, но верно обретает силу, становится серьезным фактором политического и правового развития общества. Новые законы о суде и практика их применения подтверждают апробированный мировым опытом вывод, что в механизме юридических гарантий прав человека защита по суду занимает Центральное место. Суды сегодня — та последняя инстанция, куда обращаются за защитой, когда считают исчерпанными все возможности добиться правды у чиновников или справедливо решить иной назревший конфликт. Поэтому движение к правовому государству и гражданскому обществу, в рамках которых только и мыслима подлинная свобода личности, возможно лишь по пути создания в Российской Федерации независимой и авторитетной судебной власти. Однако было бы ошибочно считать, что ожидаемые результаты достигнуты. На одном из заседаний Совета судей (в него входят представители всех судебных ветвей — от мировых и военных судей до руководителей Верховного, Высшего Арбитражного и Конституционного судов) председатель Верховного Суда В. М. Лебедев подытожил итоги судебной реформы: «У нас есть всё — хорошие зарплаты и здания». Но при этом он признал горькую истину: «У нас зато нет судебного мышления».
Благоприятным фактором является то, что российская власть признает необходимость продолжения и завершения судебной реформы. Выступая на Красноярском экономическом форуме в феврале 2008 г., Д. А. Медведев, будучи еще кандидатом в Президенты РФ, сформулировал направления совершенствования правосудия на ближайшие четыре года. Приоритетом является обеспечение подлинной независимости судебной системы от исполнительной и законодательной власти, обеспечение ее профессиональной работы, а также равной для всех доступности правосудия. На встрече с избирателями в Нижнем Новгороде Д. А. Медведев признал, что «очень многое зависит от того, будет ли у людей вера в решения, которые принимает суд».
Однако доверие к суду и принимаемым им решениям начинается с уважительного отношения к судьям и судебным решениям. До тех пор пока общество не научится уважать суд, относиться к нему как к важнейшей демократической ценности, доверять ему и признавать его решения, оно не может требовать от суда правды и справедливости, ибо суд не может дать обществу то, что оно не способно принять и оценить.
Правосудие способен творить суд, которому общество доверяет. Справедливый суд не появится сам по себе. Это результат большой работы не только судей, но и общества над самим собой. И этот путь России еще предстоит пройти.