§ 3. Основания ограничения прав и свобод человека и гражданина
Пользование правами сопряжено с ответственностью человека, с возможными ограничениями, определяемыми мерой и границами свободы, установленными правом, принципами гуманности, солидарности, нравственности. Этот постулат сформулирован в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека: «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно в целях обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».
Основания правовых ограничений указаны в Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 19, 20).
В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах допускаются ограничения прав постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе (ст. 4).
Часть вторая ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод гласит: «Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц».
В ст. 55 Конституции РФ также установлены основания ограничений прав и свобод: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Конституция РФ конкретизирует эти положения, запрещая пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную ненависть и вражду, пропаганду социального, расового, национального, религиозного или иного превосходства.
Законодательство РФ устанавливает ответственность за нарушение этих запретов, например: ст. 136 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение национального и расового равноправия; ст. 280 — за публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности; ст. 282 — за возбуждение ненависти или вражды, а равно унижение человеческого достоинства; ст. 354 — за публичные призывы к развязыванию агрессивной войны. Запрет на пропаганду религиозной вражды или религиозного превосходства основывается на ст. 14 Конституции РФ, согласно которой никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
Таким образом, и в международных правовых актах, и в национальном законодательстве существуют основания, предусмотренные законом для ограничения прав и свобод в целях устранения угрозы важнейшим ценностям — государственной общественной безопасности, здоровью и нравственности населения, интересам других лиц.
Следует отметить, что на этих универсальных основаниях права и свободы могут быть ограничены законом в условиях чрезвычайного или военного положения.
Мировое сообщество, вступив в XXI в., постоянно сталкивается с противоречивой реальностью: беспрецедентным ростом информационных, технических и иных возможностей развития человечества, с одной стороны, усилением ряда факторов, представляющих серьезную угрозу как для национальной безопасности отдельных государств, так и для мирового порядка в целом — с другой. Речь идет о террористических актах, вооруженных конфликтах, действиях, провоцирующих массовые беспорядки, религиозные и межнациональные столкновения. Кроме того, на фоне ухудшающейся экологической ситуации во многих странах мира угрожающие масштабы принимают стихийные бедствия, катастрофы техногенного характера.
Все это вызывает острую необходимость осуществления государственных мер, направленных на предотвращение либо снижение вероятности чрезвычайных событий внутреннего или внешнего характера. В целях нейтрализации и преодоления негативных последствий вышеуказанных событий могут вводиться предусмотренные национальным законодательством особые правовые режимы, которые практически связаны с той или иной степенью ограничения отдельных прав и свобод граждан в интересах восстановления правопорядка и нормальных условий функционирования государственных и общественных институтов.
К конституционным основам института ограничения прав и свобод относятся положения ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, регулирующей режим чрезвычайного положения, а также некоторые другие статьи, в которых определены общие основания, цели и пределы ограничений прав и свобод граждан. Они требуют уточнения и конкретизации.
В связи с этим необходимо создание действенного правового инструментария подобных ограничений, направленного на сохранение правового статуса граждан и обеспечение ограничения прав и свобод в период чрезвычайных ситуаций при неукоснительном соблюдении норм международного права.
К концептуальным базовым подходам, связанным с ограничением прав и свобод граждан в период действия особых правовых режимов, в российской юридической науке относятся следующие принципы.
1. Основанием ограничения прав и свобод граждан в период действия особых правовых режимов является возникновение угроз национальным интересам России, под которыми понимается комплексное и многоаспектное понятие, отражающее совокупность жизненно важных интересов граждан, общества и государства.
2. Угрозы национальным интересам России как основания ограничения прав и свобод граждан целесообразно дифференцировать согласно следующим основным критериям: а) по сферам действия: угрозы внутреннего или внешнего характера; б) по источникам возникновения: угрозы природно-техногенного или социально-политического характера; в) по масштабу деятельности: угрозы национального или регионального характера; г) по степени опасности для национальных интересов.
Особые правовые режимы представляют собой:
— объективно вынужденный исключительный комплекс мер временного характера, принимаемых государством при возникновении чрезвычайных ситуаций различного характера в целях предотвращения внешних и (или) внутренних угроз национальным интересам;
— особый порядок деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов военного управления, правоохранительных органов, предприятий, организаций и граждан, осуществляемый в соответствии с нормами международного права и на основании конституции и национального законодательства. Его цель — предотвращение угроз национальным интересам, нейтрализация и минимизация их отрицательных последствий;
— межотраслевой правовой институт, охватывающий по своему содержанию различные отрасли права (конституционное, административное, военное, международное, уголовное и др.), гарантирующий возможность законного ограничения отдельных прав и свобод граждан в период действия особых правовых режимов;
— противоречивый по правовой природе процесс, имеющий своей целью, с одной стороны, восстановление нормальных условий жизнедеятельности государства, нарушенных при возникновении чрезвычайной ситуации, в ходе предотвращения угрозы национальным интересам (включая обеспечение полномасштабного осуществления конституционных прав и свобод граждан как одну из важнейших составляющих национальных интересов), а с другой — предусматривающий в этой связи ограничение прав и свобод граждан.
Предусмотренные законодательством основания введения особых правовых режимов и основания ограничения прав и свобод граждан, связанные с необходимостью предотвращения угроз национальным интересам, во многом совпадают. Однако это не означает, что возможные ограничения отдельных прав и свобод граждан при введении особых правовых режимов должны включать все основания в полном объеме, предусмотренные законодательством. Напротив, они должны применяться соразмерно задачам, необходимым для поддержания особых правовых режимов.
На этой основе можно сделать вывод о том, что мера возможного ограничения прав и свобод граждан в период действия особых правовых режимов имеет конкретно-исторический характер и должна различаться в зависимости от таких факторов, как: а) степень опасности угрозы национальным интересам; б) основания введения того или иного особого правового режима, а именно: социально-политические причины (агрессия, попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, терроризм и др.) или природно-техногенные причины (эпидемии, эпизоотии, стихийные бедствия, катастрофы и др.).
Соответственно уровень жесткости и объем применяемых ограничений прав и свобод граждан может достигать максимально возможного объема, как правило, при введении особого правового режима по основаниям социально-политического характера, когда возникает необходимость принятия мер, направленных на обеспечение национальных интересов в области сохранения суверенитета и безопасности государства. Что касается объема ограничений прав и свобод граждан при введении особого правового режима по основаниям природно-техногенного характера, то он должен быть по возможности минимальным и в первоочередном порядке определяться задачами обеспечения безопасности граждан и минимизации последствий стихийных бедствий и катастроф.
С учетом взаимосвязи оснований и целей ограничения прав и свобод граждан следует исходить из того, что под целями ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов понимается создание условий для устранения негативных последствий угроз национальным интересам либо нейтрализации негативных последствий этих угроз, представляющих наиболее серьезную опасность для важнейших общественно значимых ценностей, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Следует отметить, что в формулировках норм основных международных правовых актов (п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека; ст. 4, 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; ст. 12, 18, 19, 21 Международного пакта о гражданских и политических правах; ст. 8—11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод) имеются отдельные различия в определении целей ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. Однако в основном международно-правовые акты содержат совпадающие по своей сути и общей направленности положения, определяющие в качестве их целей прежде всего интересы государственной (национальной) безопасности, общественного благосостояния, общественного порядка (или предотвращение беспорядков или преступлений), морали (или нравственности), здоровья населения, соблюдение прав и свобод других лиц, а также предусмотренные Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод некоторые дополнительные (специфические) по сравнению с Декларацией и Пактами цели, например в виде интересов экономического благосостояния страны, охраны территориальной целостности; защиты репутации других лиц; предотвращения разглашения конфиденциальной информации, обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия, общественного спокойствия.
Главной целью ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов является достижение «общих интересов» (или «общего блага», «коллективного блага», «социального блага», «общего благополучия») как многогранного понятия, основанного на оптимальном балансе интересов личности, общества и государства и охватывающего по своему содержанию публичные, частные и интеграционные аспекты национальных интересов.
Основное содержание принципа соразмерности (пропорциональности) объема ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов с целями таких ограничений заключается в предотвращении чрезмерных и неадекватных сложившейся ситуации ограничений. Соблюдение принципа соразмерности является основным условием разумности, достаточности и законности принимаемых государством мер по ограничению прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов и соблюдения баланса интересов личности, общества и государства.
Основные критерии применения принципа соразмерности ограничений прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов заключаются в следующем:
— ограничения прав и свобод граждан должны представлять собой единственно возможную и необходимую меру, адекватную обстоятельствам, вызвавшим ее применение и реальности имеющихся угроз национальной безопасности;
— избранный механизм ограничений прав и свобод граждан должен оптимально соответствовать достижению изначально определенных конкретных целей;
— быть минимально необходимым и не включать чрезмерные и более строгие меры, чем те, которые вызываются условиями поддержания особых правовых режимов; применяемые ограничения прав и свобод граждан не должны превышать пределы, установленные законом;
— содержание принимаемых мер по ограничению прав и свобод граждан не должно затрагивать само существо ограничиваемых прав и свобод;
— они имеют исключительный и временный характер, в связи с чем допустимы только на период существования особых правовых режимов.
Определяющим критерием ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов является соблюдение принципа правовой законности. Его реализация имеет комплексный характер; направлена на исключение необоснованных, чрезмерных и произвольных ограничений прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов; обеспечивает объективное определение разумных, допустимых и необходимых пределов ограничений прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов в соответствии с международными правовыми актами и конституционными нормами на основании законов, имеющих ясное и определенное содержание, исключающих их произвольное толкование.
Сущность ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов заключается в применении меры временного характера, состоящей в сокращении (сужении) общего объема прав и свобод граждан, затрагивающих их статус, применении законодательно установленных запретов совершения определенных действий, во введении законодательно установленных дополнительных обязанностей.
Анализ практики Европейского Суда по правам человека, связанной с основаниями ограничения прав граждан, позволяет сделать следующие выводы:
а) полномочия по определению оснований ограничения прав и свобод граждан в условиях чрезвычайной ситуации относятся к исключительной компетенции национальных властей. При этом опасность для нормального функционирования общества, вызывающая необходимость ограничения прав и свобод граждан, должна быть реальной или же неотвратимой;
б) свобода усмотрения национальных властей ограничивается контролем со стороны Европейского Суда по правам человека, задачей которого является определение действительной необходимости, разумности и пропорциональности мер по ограничению прав и свобод граждан;
в) основными критериями, которыми руководствуется Европейский Суд по правам человека при осуществлении контроля, являются: характер прав, на которые распространяются ограничения; основания введения чрезвычайного положения; длительность чрезвычайного положения;
г) Европейский Суд по правам человека в своих решениях неоднократно обращал внимание на недопустимость ограничения прав и свобод граждан, перечисленных в п. 2 ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которые включают права, предусмотренные в ст. 2, 3, 4 (п. 1) и 7 Конвенции.
Основные тенденции развития норм международного права об ограничениях прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов свидетельствуют о совпадении принципиальных положений основных международных правовых актов по вопросам ограничения прав и свобод граждан в период действия особых правовых режимов, несмотря на некоторые различия терминологического характера.
Конституция РФ и российское законодательство в целом соответствуют (особенно после принятия федеральных конституционных законов от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении») требованиям международного права по вопросам регулирования ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов.
Таким образом, вызовы и опасности современного развития, представляющие серьезную угрозу для рациональных интересов и мирового правопорядка, вызывают настоятельную необходимость разработки научно обоснованных современных сценариев их нейтрализации, предусматривающих и условия возможного ограничения некоторых прав и свобод граждан с учетом оснований, целей, принципов и содержания такого ограничения, основных тенденций развития норм международного права и национального законодательства в данной сфере.