§ 3. Механизм рассмотрения индивидуальных жалоб
После принятия Устава ООН широко распространилась практика предоставления индивиду права на прямой контакт с судебными и несудебными международными органами. Получая самостоятельный статус во взаимоотношениях с международными органами, индивид имеет возможность независимо от государства защищать свои права. Такой доступ, предусмотренный как универсальными, так и региональными международными соглашениями, стал одним из основных принципов современного международного права. Это не означает, как полагают некоторые юристы-международники, легализацию вмешательства во внутренние дела государства[1], а свидетельствует о серьезных изменениях в природе международного права.
Права индивида на обращение в международные несудебные органы было предусмотрено еще в рамках установленных Лигой Наций мандатной системы и системы защиты этнических, религиозных и языковых меньшинств[2]. Однако только после Второй мировой войны это право получает реальное воплощение и широкое признание со стороны мирового сообщества.
[1] См.: Черниченко С. В. Личность и международное право. С. 90—91.
[2] См.: Stone G. International Guarantees of Minority Rights. L., 1932. P. 273-280.
Первоначально большинство государств — членов ООН негативно относились к индивидуальным жалобам, поступающим в эту Организацию. В 1959 г. Экономический и Социальный Совет ООН в резолюции 728 (XXVIII) в очередной раз одобрил заявление Комиссии по правам человека о том, что она не имеет полномочий предпринимать какие-либо действия в отношении жалоб, касающихся прав человека.
В 1965 г. Специальный комитет по вопросам о предоставлении независимости колониальным странам и народам обратил внимание Комиссии по правам человека на полученные им многочисленные петиции, свидетельствующие о грубых нарушениях прав человека в южной части Африки. В связи с этим Комиссия по правам человека решила ежегодно рассматривать «вопрос о нарушении прав человека и основных свобод, включая политику расовой дискриминации и сегрегации и политику апартеида во всех странах, особенно в колониальных и других зависимых странах и территориях» (резолюция 8 (XXIII)). Совет одобрил это решение Комиссии и в резолюции 1235 (XLII) от 6 июня 1967 г. уполномочил ее, а также Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств изучать информацию, содержащуюся в сообщениях частных лиц, «относительно грубых нарушений прав человека и основных свобод, нашедших выражение в политике апартеида, проводимой в Южно-Африканской Республике и на территории Юго-Западной Африки, за которую Организация Объединенных Наций несет прямую ответственность и которая в настоящее время незаконно оккупирована правительством Южно-Африканской Республики, а также в политике расовой дискриминации, практикуемой особенно в Южной Родезии...». Совет поручил Комиссии по правам человека после тщательного изучения вышеупомянутой информации представить ему доклады с рекомендациями.
Резолюция 1235 (XLII) не установила процедуру и механизм рассмотрения индивидуальных жалоб. Решающий шаг в этом направлении был сделан решением Совета, который 27 мая 1970 г. по рекомендации Комиссии по правам человека принял резолюцию 1503 (XLVIII) по вопросу о процедуре рассмотрения сообщений, касающихся нарушений прав человека и основных свобод. Согласно этой резолюции Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств назначала рабочую группу из пяти своих членов, которая раз в год в течение двух недель непосредственно перед сессией Подкомиссии рассматривала и доводила до ее сведения все сообщения, свидетельствующие о грубых и массовых нарушениях прав человека и основных свобод, наряду с ответами, получаемыми от соответствующих государств. Подкомиссия, обсудив доклад рабочей группы, могла обратить внимание Комиссии по правам человека на ту или иную конкретную ситуацию, существующую в определенной стране. Комиссия, в свою очередь, могла после соответствующего анализа положения дел представить Экономическому и Социальному Совету ООН доклад со своими выводами и рекомендациями; могла учредить рабочую группу экспертов или назначить своего представителя для посещения того или иного государства с согласия последнего и проведения переговоров с правительством. Выводы и предложения экспертов затем обсуждались Комиссией.
Вся эта процедура являлась конфиденциальной до тех пор, пока Комиссия не принимала решения. Начиная с 1987 г. председатель Комиссии официально объявлял, ситуация в каких странах обсуждается на основании процедуры, предусмотренной в резолюции 1503 (XLVIII).
В свою очередь Совет принимал решение опубликовать материалы, относящиеся к нарушениям прав и свобод человека в конкретных странах[1].
Все это оказывало определенное политическое воздействие на государство.
В 2007 г. процедура, предусмотренная резолюцией 1503, была реформирована. Совет по правам человека в резолюции 5/1 принял решение учредить две отдельных рабочих группы по рассмотрению сообщений. Одна рабочая группа учреждается в рамках Консультативного комитета. Эта группа первоначально рассматривает сообщения, свидетельствующие о систематических и достоверно подтвержденных нарушениях прав человека и основных свобод. Она может отвергнуть сообщение по условиям неприемлемости, а те из них, которые объявляет приемлемыми, передать в рабочую группу по ситуациям, учрежденную в рамках Совета по правам человека. В свою очередь эта рабочая группа на основе информарции и рекомендаций, полученных от рабочей группы по сообщениям, представляет Совету доклад о систематических достоверно подтвержденных грубых нарушениях прав человека и предлагает ему принять меры в виде составления проекта резолюции или решения.
[1] См.; United Nations Actions in the Field of Human Rights. P. 320— 321.
В литературе по международному праву высказываются различные мнения об эффективности работы контрольных органов по рассмотрению жалоб отдельных лиц. Некоторые авторы отрицают их полезную роль[1], другие подчеркивают их несомненную эффективность в системе защиты прав человека[2].
Совершенно очевидно, что в современных межгосударственных отношениях значимость индивидуальных сообщений резко возрастет.
Контрольные органы, рассматривая индивидуальные жалобы, высказывают свое мнение относительно соответствия национальных законов и юридической практики, действий или бездействия государственных органов международным соглашениям. Нередко, следуя рекомендациям контрольных органов, соответствующие государства возмещают нанесенный жертве ущерб, освобождают заключенных и т. д. При этом следует иметь в виду, что рекомендации, вынесенные по индивидуальным жалобам, имеют всеобщий характер и обычно распространяются на все аналогичные случаи. Такой результат достигается, когда государства корректируют свое законодательство и приводят его в соответствие с международными соглашениями.
Рассмотрение индивидуальных жалоб может быть эффективным даже в случаях массовых и систематических нарушений тех или иных прав и свобод человека. Рассматривая такие сообщения, контрольные органы вправе рекомендовать ООН принять соответствующие решения.
Наряду с системой ООН механизм обсуждения индивидуальных жалоб функционирует и в ряде региональных организаций. Наиболее эффективной является европейская система защиты прав человека. Созданный на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейский Суд по правам человека — уникальное явление в международных связях.
[1] См., например: Манов Б. Г. ООН и содействие осуществлению соглашений о правах человека. М., 1986. С. 71—73.
[2] См.: Shaw М International Law. Cambridge, 1986. P. 190-191.
Судебное решение, принятое органом, состоящим из независимых и беспристрастных судей, гарантирует объективное разбирательство дела. Такая объективность не всегда присуща членам различных конвенционных комитетов, многие из которых избираются из числа дипломатов и государственных деятелей и зачастую выражают интересы определенных политических сил.
Особенно важными являются различия в правовых последствиях решений, выносимых судебными и несудебными органами, а также в порядке рассмотрения индивидуальных жалоб.
Комитет по правам человека, как и другие органы, учрежденные на основании международных конвенций в области прав человека, рассматривают и изучают в основном письменную информацию, а их решения носят исключительно рекомендательный характер.
В судебном органе состязательный процесс включает устное и письменное судопроизводство, слушание является публичным, в нем выступают не только истец и ответчик, но и свидетели, эксперты и другие лица, чьи показания могут быть полезны для установления обстоятельства дела. Вынесенное Европейским Судом решение (и это очень важно) носит обязательный характер, является окончательным и обжалованию не подлежит.
В процессе применяются нормы международного права. Исполняется же решение государством в соответствии со своим правом, нормы которого трансформированы или совпадают с международно-правовыми обязательствами. Если же международные нормы, содержащиеся в договоре, на основании которого вынесено судебное решение, не трансформированы, то, выполняя решение суда, государство обязано включить их в свое законодательство или признать приоритет международных норм.
Более того, прецедентное право Европейского Суда оказывает положительное воздействие на судебную практику государств и способствует соблюдению основных прав и свобод человека. На наш взгляд, в будущей Хартии прав человека для XXI в. следует предусмотреть создание единого судебного органа, решения которого будут обязательными не только для европейских государств.