Глава IV

Гражданство

§ 1. Понятие гражданства и его особенности

Население любого государства неоднородно. В его составе выделяются различные группы с учетом пола, возраста, национальности, вероисповедания, места жительства, профессиональной принадлежности, уровня образования. Для того чтобы выявить различия, связанные с объемом прав и обязанностей, определить характер взаимоотношений с государством проживания, необходимо обратиться к понятию гражданства.

В юридической литературе гражданство рассматривается либо как устойчивая правовая связь человека с государством, правоотношение, возникающее, изменяющееся или прекращающееся в связи с определенными юридическими фактами (рождение на территории страны, обращение с просьбой о натурализации, приобретение второго гражданства, выход из гражданства), либо как определенное правовое положение лица в конкретной стране. В последнем значении гражданство — это особый статус, который предполагает юридическое признание государственной принадлежности лица внутри страны и за рубежом и наделение его в полном объеме правами и обязанностями, предусмотренными в законодательстве этого государства.

Статус гражданина является гарантией предоставления политических прав и доступа к государственной службе, условием свободного выезда за пределы страны и беспрепятственного возвращения на родину. В большинстве государств именно на интересы граждан сориентированы социальные и экономические программы правительства, законодательство в области труда и социального обеспечения. С точки зрения международного права только граждане страны могут рассчитывать на правовую защиту в качестве представителей национальных или этнических меньшинств.

Гражданство порождает взаимные обязательства государства и человека. Государство ждет от своих граждан особой лояльности. (Не случайно измена Родине может быть вменена только гражданам страны.) В свою очередь граждане рассчитывают на защиту и покровительство страны, если у них возникают проблемы с властями или частными лицами за рубежом. Эти взаимные обязательства носят персональный и экстерриториальный характер, по общему правилу они не прекращаются в случае длительного отсутствия гражданина на территории страны или проживания за ее пределами. В отличие от этого на иностранцев и лиц без гражданства власть государства распространяется только тогда, когда они находятся на его территории. Эти отношения носят более формальный характер и, как правило, не порождают устойчивых взаимных обязательств.

Исторически гражданство является порождением Французской революции. В противовес концепции подданства как личной зависимости от монарха, сложившейся в эпоху абсолютизма, были выдвинуты концепции гражданина как лица, способного активно участвовать в политической жизни страны, и народа как общности равноправных граждан. На смену традиционным формам определения групповой принадлежности (семья, корпорация, регион) пришло государство как основной источник идентификации любого лица.

Концепция гражданства привнесла в традиционную систему взаимоотношений человека и власти новые элементы. Если ранее эти отношения в основном рассматривались в контексте обязанности лица подчиняться власти и обязанности власти заботиться о подданных, то в концепции гражданства основной акцент делался на признании человека субъектом публично-властных отношений посредством предоставления ему совокупности прав, позволяющих участвовать в формировании государственных органов и осуществлении контроля за их деятельностью.

Именно в ходе Французской революции были выработаны основные положения современной концепции гражданства, предполагающей юридическое обоснование и идеологическое акцентирование различий между гражданами и иностранцами; производность гражданства от государственности исходя из принципа государственного суверенитета; формальное определение круга лиц, являющихся гражданами страны, на основании установленных критериев; провозглашение принципа равноправия и институционализацию политических прав граждан .

Вслед за Францией и другие европейские страны стали использовать в своем законодательстве понятие гражданства вместо подданства. Однако в России этот термин начал применяться в нормативных правовых актах только в начале XX в.

Общее для всего населения России наименование — гражданин Российской Республики было введено декретом ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» .

Во второй половине XX в. наметилась тенденция трактовки гражданства как более комплексного и многомерного явления, в первую очередь в контексте развития процессов интеграции и становления наднациональных структур. Понятие «гражданство» стало использоваться для обозначения особого статуса лица, приобретаемого в силу вхождения государства, гражданином которого оно является, в сообщество или союз государств, объединенных общей историей, культурой и традициями (Европейский Союз, Содружество наций, Союз Беларуси и России).

Учрежденное Маастрихтским договором в 1992 г. гражданство ЕС, будучи специфическим статусом, тем не менее производно от гражданства государств — членов Сообщества. Соответственно, не существует какой-либо особой процедуры его приобретения или утраты. Любые изменения гражданства государства — члена ЕС порождают определенные последствия и для положения лица в рамках Союза. Органы ЕС последовательно придерживаются принципа свободного определения каждым государством круга своих граждан. Позиция Суда Европейских Сообществ базируется на том, что в соответствии с международным правом каждое государство — член ЕС самостоятельно определяет условия приобретения и утраты своего гражданства, однако оно должно учитывать и положения права Союза. Это предполагает уважение концепции гражданства ЕС и основополагающих прав человека.

Договор о Европейском Сообществе (ч. II) содержит перечень прав гражданина Союза, включая право на свободное передвижение и проживание на территории других государств- членов (п. 1 ст. 18); право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах и выборах в Европейский парламент в другом государстве — члене Союза, на территории которого он проживает (ст. 19); право пользоваться защитой со стороны дипломатических или консульских представительств любого государства-члена в третьей стране, где он проживает, если там нет представительства страны его гражданства (ст. 20).

Своеобразие этого статуса состоит в том, что он базируется на концепции свободы передвижения. Гражданство Союза становится эффективным только тогда, когда лицо переезжает в другую страну. В случае проживания в стране государственной принадлежности гражданство ЕС какой-либо существенной роли не играет. Статус гражданина Союза признается третьими странами, однако, как правило, порождает определенные права только на территории государств — членов ЕС.

Как институт внутреннего права каждой страны гражданство — это совокупность правовых норм, регламентирующих критерии, которые определяют принадлежность лица к данному государству; способы и процедуры приобретения и утраты гражданства; особенности правового положения, обусловленные способом приобретения гражданства или фактом двойного (множественного) гражданства.

В Декларации Хельсинкской встречи на высшем уровне 1992 г. подчеркивалась необходимость законодательной регламентации всех аспектов гражданства (п. 55). Этот подход получил широкое распространение в конституциях различных государств (ст. 2 Конституции Нидерландов, ст. 6 Конституции РФ, ст. 10 Конституции Японии). Вопросы гражданства могут регулироваться органическими законами (Молдова, Румыния) либо законами, требующими специального большинства (2/3 присутствующих депутатов Государственного Собрания в Венгрии). В Бельгии и Греции действуют специальные кодексы гражданства. В Испании и Франции по исторической традиции регламентируют эти вопросы в гражданских кодексах.

В настоящее время вопросы гражданства не считаются относящимися исключительно к сфере внутренних дел конкретного государства. Согласно Европейской конвенции о гражданстве от 6 ноября 1997 г. законодательство страны признается другими государствами, если оно соответствует международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным принципам права в отношении гражданства (п. 2 ст. 3). Развитие международно-правовых инструментов защиты прав человека оказало существенное воздействие на национальное законодательство. Отсутствие дискриминации при приеме в гражданство, запрет произвольного лишения гражданства, необходимость предотвращения безгражданства признаются универсальными требованиями правового регулирования в данной сфере.

Положения законов о гражданстве зависят от исторических, культурных и правовых традиций конкретных государств. Критерии, установленные для определения реальных или потенциальных граждан, достаточно четко показывают, какие идеи лежат в основе консолидации государства, какого поведения ждут от иностранцев или лиц без гражданства, постоянно проживающих в стране. Одни государства исходят из широкой, государственно-центристской трактовки гражданства. Так, в Португалии и Ирландии иммигранты во втором поколении, т. е. лица, рожденные на территории страны, автоматически становятся ее гражданами. Другие государства (Япония, Греция) в большей степени ориентируются на этнокультурные подходы к определению гражданства.

В условиях глобализации и интенсификации миграционных процессов значение института гражданства постепенно снижается. Отношение государств, в первую очередь стран западной демократии, к лицам, находящимся на законном основании на их территории, все в большей степени определяется принципами равенства в обращении, уважения прав человека и социальной справедливости. В связи с эволюцией международных стандартов обращения с иностранцами и развития систем социальной поддержки приобретение гражданства страны пребывания не является насущной потребностью для многих иностранцев.

Несмотря на определенную утрату привлекательности, значение института гражданства не стоит недооценивать. Лица, не являющиеся гражданами страны, не могут участвовать в процессе принятия важнейших политических решений на общенациональном уровне, в том числе и по вопросам гражданства, иммиграции и предоставления убежища. Гражданство сохраняет свое значение для трудоустройства в публичном секторе. Хотя права иммигрантов в социальной сфере существенно расширены, они все же имеют меньший объем прав, чем граждане страны. Необходимо учитывать и тот факт, что иностранцы, проживающие в другом государстве на долгосрочной основе, при определенных обстоятельствах могут быть высланы из страны, что исключается при наличии гражданства.